HUKUM TATA NEGARA - HIERARKI TATA URUTAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN - TEORI PEMBAGIAN KEKUASAAAN NEGARA

 

kewenangan kewenangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah terkait pengelolaan Pertambangan Mineral dan Batubara

Mineral dan batubara yang terkandung dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia merupakan kekayaan alam tak terbarukan sebagai karunia Tuhan Yang Maha  Esa yang mempunyai peranan penting dalam memenuhi hajat hidup orang banyak, karena itu pengelolaannya harus dikuasai oleh Negara untuk memberi nilai tambah secara nyata bagi perekonomian nasional dalam usaha mencapai kemakmuran dan kesejahteraan rakyat secara berkeadilan. Kegiatan usaha pertambangan mineral dan batubara yang merupakan kegiatan usaha pertambangan di luar panas bumi, minyak dan gas bumi serta air tanah mempunyai peranan penting dalam memberikan nilai tambah secara nyata kepada pertumbuhan ekonomi nasional dan pembangunan daerah secara berkelanjutan.

Mengingat arti pentingnya pengelolaan pertambangan mineral dan barubara, maka sudah seharusnya negara melalui peraturan perundang-undangannya memberikan kepastian hukum terhadap pengelolaan pertamabangan mineral dan batu bara demi mewujudkan pengelolaan yang berdaya guna, berhasil guna, dan berdaya saing. Selain itu pengaturan yang berkaitan dengan pengelolaan pertambangan mineral dan batu bara harus menjamin kepastian hukum dalam penyelenggaraan kegiatan usaha, baik dari aspek perizinan pertambangannya hingga aspek analisis dampaknya terhadap lingkungan wilayah pertambangan.

Pemerintah pusat melalui Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, memiliki keweanngan dalam pengelolaan pertambangan mineral dan batu  bara yang meliputi kewenangan penetapan wilayah pertambangan[1], kewenangan menetapkan Wilayah Usaha Pertambangan[2],  dan kewenangan menetapkan Luas dan Wilayah Izin Usaha Pertambangan (WIUP mineral logam dan batubara[3]. kewenangan yang diberikan kepada pemerintah pusat ini, merupakan derivasi dari ketentuan Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.  Yang menentukan bahwa:

Ayat (2): Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.

Ayat (3): Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikua-sai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Sementara itu berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pemerintah daerah (provinsi, kabupaten, kota) juga memiliki kewenangan mengatur dan mengurus urusan pemerintahan di bidang energi dan sumber daya mineral. Kewenangan Pemda tersebut merupakan kewenangan konstitusional sebagaimana diberikan UUD 1945, yakni diatur pada Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5) UUD 1945. Yaitu kewenangan yang diberikan kepada Pemda untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan menjalankan otonomi seluas-luasnya.

Kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi, sebagaimana ketentuan UUD 1945, Pasal 8 ayat (2) "Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan"; Pasal 18 ayat (5): "Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah";

Bahwa berdasarkan ketentuan Pasal-Pasal UUD 1945 a quo, Pemohon mempunyai kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945 untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan otonomi yang diberikan oleh UUD 1945 adalah otonomi yang seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah (pusat).

Bahwa urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ditentukan sebagai urusan pemerintah (Termohon) sebagaimana dimaksud Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 adalah meliputi: (a) politik luar negeri; (b) pertahanan; (c) keamanan; (d) yustisi; (e) moneter dan fiskal nasional; dan (f) agama. Hal mana sebagaimana ditentukan dalam Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah (selanjutnya disebut UU Pemerintah Daerah), yakni: "Urusan pemerintahan yang  menjadi urusan Pemerintah (Pusat) sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi:

a.       politik luar negeri;

b.      pertahanan;

c.       keamanan;

d.      yustisi;

e.       moneter dan ftskal nasional; dan

f.       agama."

Sementara itu, urusan pemerintahan di bidang energi dan sumber daya mineral merupakan kewenangan Pemerintah daerah, sebagaimana diatur dalam Pasal 10 ayat (1), ayat (2), Pasal 11 ayat (3) dan 5 Pasal 14 ayat (2) UU Pemerintahan Daerah juncto Pasal 7 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007, yang selengkapnya berbunyi:

Pasal 10 ayat (1): "Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah.

Pasal 10 ayat (2): "Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pemerintah daerah menjalankan otonomi yang seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan.

Pasal 11 ayat (3): "Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah, yang diselenggarakan berdasarkan criteria sebagaimana dimaksud ayat (1), terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan.

Pasal 14 ayat (2): "Urusan pemerintahan kebupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan; dan

Pasal 7 ayat (4) PP 38/2007; "Urusan pilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) meliputi:

a.       Kelautan dan perikanan;

b.      Pertanian;

c.       Kehutanan;

d.      Energi dan sumber daya mineral; (penebalan dari Pemohon)

e.       Pariwisata;

f.       Industri;

g.      Perdagangan; dan

h.      Ketransmigrasian.

Bahwa dengan demikian jelas dan terang bahwa urusan pemerintahan di bidang energi dan sumber daya mineral sebagaimana yang diuraikan tersebut di atas adalah merupakan salah satu urusan pemerintahan yang dimaksudkan oleh UUD 1945 dan oleh UUD 1945 urusan pemerintahan tersebut kewenangannya diberikan kepada pemerintah daerah kabupaten/kota.

  ________________________________________________________________________________

Dalam ilmu Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara, istilah “kekuasaan” dan “wewenang” terkait erat dengan pelaksanaan fungsi pemerintahan. Sehingga berbicara tentang wewenang tentu juga akan berbicara terkait dengan organ pemerintahan selaku pelaksana fungsi pemerintahan. H.D Stout mengemukakan bahwa wewenang tak lain adalah pengertian yang berasal dari hukum organisasi pemerintahan yang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang-wewenang pemerintahan oleh subjek hukum publik di dalam hubungan-hubungan hukum publik. Lebih lanjut Bagir Manan, mengemukakan bahwa wewenang dalam bahasa hukum tidak sama dengan kekuasaan. Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Di dalam hukum, wewenang sekaligus berarti hak dan kewajiban, dalam kaitannya dengan otonomi daerah, hak mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri dan mengelola sendiri, sedangkan kewajiban secara horizontal berarti kekuasaan untuk menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya. Secara vertikal berarti kekuasaan untuk menjalankan pemerintahan dalam satu tertib ikatan pemerintahan negara secara keseluruhan.[4]

Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan yang berlaku tersebut diperoleh melalui 3 (tiga) cara yaitu, atribusi, delegasi, dan mandat, yang defenisinya adalah sebagai berikut :[5]

a)   Atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat Undang-Undang kepada organ pemerintah.

b)   Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari suatu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya.

c)   Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya.

Salah satu kewenangan yang sering diperbincangkan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan adalah kewenangan pemerintahan daerah sebagai implementasi otonomi daerah. Berdasarkan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang dimaksud Daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam, sistem Negara kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan yang dimaksud dengan otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan uraian di atas, dapat diketahui bahwa kewenangan yang diberikan kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakatnya merupakan kewenangan yang diperoleh melalui atribusi. Pasal 1 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 menentukan bahwa:

Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Berkaitan dengan kewenangan pmeintahan daerah ini, salah satu permasalahan yang muncul dalam pembagian kewenangan pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah adalah Dalam hal kewenangan pengelolaan sumber daya alam. Di era otonomi daerah, terjadi perubahan yang mendasar di dalam sistem dan praktek  pengelolaan sumberdaya alam. Perubahan  itu didasari oleh kewenangan daerah dalam pengelolaan sumberdaya nasional sangat besar, sedangkan kewenangan Pemerintah Pusat  sangat terbatas. Secara eksplisit dalam ketentuan Pasal 14 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa “Daerah berwenang  mengelola sumberdaya  nasional yang tersedia di wilayahnya dan bertanggung jawab memelihara kelestarian lingkungan sesuai dengan peraturan perundang-undangan Dalam penjelasannya, yang dimaksud dengan sumberdaya nasional adalah sumberdaya alam, sumberdaya buatan dan sumberdaya manusia.

Ketentuan sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 14 UU Pemerintatahan Daerah tersebut di atas, merupakan pengaturan berkelanjutan dari Ketentuan UUD NRI Tahun 1945. Secara eksplisit, pada BAB VI, Pasal 18, UUD NRI Tahun 1945, ditentukan bahwa:

(1)   Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.

(2)   Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. 

(3)   Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. 

(4)   Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. 

(5)   Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. 

(6)   Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

(7)   Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerin-tahan daerah diatur dalam undang-undang. 

Kewenangan pemerintahan daerah dalam hal pengelolaan sumber daya mineral dan batu bara, tentu tidak dapat dikesampingkan karena dasar pemberian wewenang sebagaimana ditentukan pada ketentuan Pasal 14 UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah merupakan kewenangan yang bersumber dari ketentuan Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945. Namun demikian, disisi lain pemerintah pusat juga memiliki dasar kewenangan dalam pengeloaan sumber daya mineral dan batu bara. Hal ini terlihat jelas dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, dimana pemerintah pusat diberikan kewenangan yang meliputi kewenangan penetapan wilayah pertambangan, kewenangan menetapkan Wilayah Usaha Pertambangan, dan kewenangan menetapkan Luas dan Wilayah Izin Usaha Pertambangan (WIUP mineral logam dan batubara. kewenangan yang diberikan kepada pemerintah pusat ini, juga merupakan pengaturan yang berdasar pada ketentua UUD NRI Tahun 2945, yakni Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3).

Jika dilihat secara sepintas, nampak bahwa terjadi pertentangan dalam hal kewenangan pengelolaan sumber daya mineral dan batubara antara pemerintahan daerah dengan pemerintahan pusat. Namun, jika dicermati kedua ketentuan konstitusi ini tidak bertentangan, bahkan saling melengkapi di mana Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945 merupakan satu penegasan dari ketentuan Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945. Untuk memperjelas hubungan kewenangan antara pemerintahan daerah dengan pemerintahan pusat dalam hal pengelolaan sumber saya mineral dan batu bara, perlu diketahui terlebih dahulu mengenai konsep “hak menguasai Negara” sebagimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945.

Hak menguasai negara merupakan instrumen (bersifat instrumental), sedangkan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat merupakan tujuan (objectives)[6]. unsur utama ”hak menguasai oleh negara” adalah untuk mengatur dan mengurus (regelen en besturen). Dalam kerangka pemahaman tersebut dapat dikatakan bahwa dalam penguasaan itu negara hanya melakukan bestuursdaad dan tidak melakukan eigensdaad[7]. Apabila terjadi pergeseran dari bestuursdaad menjadi eigensdaad maka tidak akan ada jaminan bagi tujuan dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.[8]

Untuk mewujudkan tujuan hak penguasaan negara atas bahan mineral dan batu bara diperlukan upaya untuk memanfaatkan melalui investasi pertambangan dengan tetap memperhatikan prinsip-prinsip dasar pendayagunaan bahan mineral dan batu bara yang keberlanjutan (sustainability). UUD 1945 sebagai landasan konstitusional, mewajibkan agar sumberdaya alam dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, seperti yang tercantum dalam Pasal 33, yakni “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat”. Kemakmuran rakyat tersebut harus dapat dinikmati generasi masa kini dan generasi mendatang secara berkelanjutan. Dalam Pasal 33 ayat (a) juga tercantum dasar demokrasi ekonomi. Ketentuan Pasal tersebut menetapkan bahwa "perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip-prinsip berkelanjutan, berwawasan lingkungan... ".Makna kata "berkelanjutan" sebenarnya berkaitan dengan konsep sustainable development (pembangunan berkelanjutan). Hal tersebut berkaitan erat dengan perkembangan gagasan tentang pentingnya wawasan pemeliharaan, pelestarian dan perlindungan lingkungan yang baik, di mana dewasa ini telah menjadi wacana dan kehadiran umum di seluruh penjuru dunia untuk menerapkannya dalam praktik.[9]

Otto Sumarwoto  menyatakan bahwa pengertian pembangunan berkelanjutan adalah perubahan positif sosial ekonomi yang tidak mengabaikan sistem ekologi dan sosial di mana masyarakat bergantung kepadanya. Keberhasilan penerapannya memerlukan kebijakan, perencanaan, dan proses pembelajaran sosial yang terpadu, viabilitas politiknya tergantung pada dukungan penuh masyarakat melalui pemerintahannya, kelembagaan dan sosialnya, dan kegiatan dunia usahanya.[10] Dalam Pasal 3 UUPLH juga dinyatakan bahwa "pengelolaan lingkungan hidup bertujuan untuk mewujudkan pembangunan berkelanjutan yang berwawasan lingkungan dalam rangka pembangunan manusia lndonesia seutuhnya dan pembangunan masyarakat lndonesia seutuhnya dan pembangunan masyarakat lndonesia seluruhnya yang beriman dan bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa.

Usaha pertambangan yang baik dan benar (good mining practice)  diharapkan mampu membangun peradaban yang mampu memenuhi ketentuan-ketentuan, kriteria, kaidah, dan norma-norma yang tepat, sehingga pemanfaatan sumberdaya pertambangan dapat memberikan manfaat yang seoptimal mungkin dan dampak buruk yang seminimal mungkin. Kaidah yang dimaksud meliputi: perizinan, teknis pertam-bangan, keselamatan dan kesehatan kerja (K3), lingkungan, keterkaitan hulu-hilir, konservasi, nilai tambah serta pengembangan masyarakat dan wilayah (local and community development) disekitar usaha pertambangan. Kemudian kaidah lain adalah mempersiapkan penutupan dan pasca tambang, dalam bingkai kaidah peraturan perundangan dan standar yang berlaku, sesuai tahapan kegiatan pertambangan. [11]

Bahan galian tambang mineral dan batubara merupakan sumberdaya alam yang tak terbarukan (unrenewable resauces) dalam pengelolaan dan pemanfaatannya dibutuhkan pendekatan manajamen ruangan yang ditangani secara holistik dan integrative dengan memperhatikan empat aspek pokok yaitu, aspek pertumbuhan (growth), aspek pemerataan (equity), aspek lingkungan (environment),  dan aspek konservasi (conservation). Penggunaan pendekatan yang seperti ini memerlukan kesadaran bawa setiap kegiatan eksploitasi bahan galian akan menghasilkan dampak yang bermanfaat sekaligus dampak merugikan bagi umat manusia pada umumnya dan masyarakat lokal khususnya. Oleh karena itu kewenangan dalam hal pengelolaan sumber daya mineral dan batu bara, haruslah memperhatikan lingkungan masyarakat disekitar wilayah yang akan dijadikan wilayah pertambangan. Dengan demikian, pemberian izin terhadap pertambangan mineral dan batu bara haruslah melibatkan unsur daerah karena faktor dampak yang ditimbulkan terhadap penetapan wilayah pertambangan di suatu daerah menjadi kriteria utama dalam pemberian izin pertambangan mineral dan batu bara.

Penerapan konsep otonomi daerah/desentralisasi kewenangan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan harus dilakukan secara konsisten, termasuk di dalamnya mengenai otonomi daerah dalam pengelolaan sumber daya mineral dan batu bara. Dibentuknya undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemrintahan Daerah merupakan implemnetasi dari konsep otonomi daerah sebagaimana diamanatkan dlam Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945. Dengan dibentuknya Undang-Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara yang memberikan kewenangan kepada pemerintah pusat dalam hal kewenangan penetapan wilayah pertambangan, kewenangan menetapkan Wilayah Usaha Pertambangan, dan kewenangan menetapkan Luas dan Wilayah Izin Usaha Pertambangan (WIUP mineral logam dan batubara, menunjukkan bahwa telah terjadi inkonsistensi dalam penyelengaran otonomi daerah. Sehingga, sudah seharusnya pemerintah pusat tidak mengambil alih kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Terlebih kewenangan pemerintahan daerah dalam hal pertambangan telah lebih dahulu di atur dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

PENUTUP

Pengembangan sistem ketatanegaraan Indonesia, termasuk Sistem Pemerintahan Daerah, merupakan kerangka dasar sistem pengelolaan/pemanfaatan Sumber Daya Alam yang dimiliki oleh Negara agar dapat dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Konsistensi penerapan “desentralisasi kewenangan” dalam rangka Otonomi Daerah akan lebih menjamin terpenuhinya amanah konstitusi sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 UUD NRI 1945.

Atas dasar pemikiran ini, maka sebaiknya Pemerintah lebih fokus pada fungsi “regulator” dalam pengelolaan sumber daya alam, termasuk dalam pengelolaan pertambangan mineral dan batubara.

DAFTAR PUSTAKA

Abrar Salleng. 2013. Kapita Selekta Hukum Sumber Daya Alam. Makassar: Membumi Publishing. 

Bagir Manan. 1995. Aspek Hukum Daerah Atas Bahan Galian. Bandung: Universitas Padjajaran.

Otto Soemarwoto. 2006. Pembangunan Berkelanjutan: Antara Konsep dan Realitas. Bandung: Departemen Pendidikan Nasional Universitas Padjajaran.

Ridwan HR. 2006. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT. RajaGrafindo Persada. 

Suyartono, 2003, Good Mining Practice, Konsep tentang Pengelolaan Pertambangan yang Baik dan Benar. Semarang: Studi Nusa.

---

[1]  Pasal 6 ayat (1) huruf e juncto Pasal 9 ayat (2) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara

[2] Pasal 14 ayat (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara

[3] Pasal 17 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara

[4] Ridwan HR. 2006. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT. RajaGrafindo Persada.  Hal. 73.

[5] Ibid., Hal 75.

[6] Bagir Manan, Aspek Hukum Daerah Atas Bahan Galian , UNPAD, Bandung,  1995, hlm. 4

[7] Ibid, hlm. 5.

[8] Abrar Salleng. 2013. Kapita Selekta Hukum Sumber Daya Alam. Makassar: Membumi Publishing. Hal. 249.

[9] Ibid.

[10]Otto Soemarwoto, Pembangunan Berkelanjutan: Antara Konsep dan Realitas, ( Bandung: Departemen Pendidikan Nasional Universitas Padjajaran Bandung, 2006), hlm. 25.

[11] Suyartono, 2003, Good Mining Practice, Konsep tentang Pengelolaan Pertambangan yang Baik dan Benar, Studi Nusa, Semarang, hlm. 1.

Konsep Hukum Roscoue Pound Tentang Law As A Tool Of Social Engineering

Roscoe Pound adalah salah satu ahli hukum yang beraliran Sociological Jurisprudence yang lebih mengarahkan perhatiannya pada ”Kenyataan Hukum” daripada kedudukan dan fungsi hukum dalam masyarakat. Kenyataan hukum pada dasarnya adalah kemauan publik, jadi tidak sekedar hukum dalam pengertian law in books. Sociological Jurisprudence menunjukkan kompromi yang cermat antara hukum tertulis sebagai kebutuhan masyarakat hukum demi terciptanya kepastian hukum (positivism law) dan living law sebagai wujud penghargaan terhadap pentingnya peranan masyarakat dalam pembentukan hukum dan orientasi hukum.

Fungsi utama hukum adalah untuk melindungi kepentingan yang ada dalam masyarakat. Menurut Roscoe Pound ada tiga kepentingan yang harus dilindungi oleh hukum, yaitu public interest; individual interest; dan interest of personality. Rincian dari setiap kepentingan tersebut bukan merupakan daftar yang mutlak tetapi berubah-ubah sesuai perkembangan masyarakat. Jadi, sangat dipengaruhi oleh waktu dan kondisi masyarakat. Apabila kepentingan-kepentingan tersebut disusun sebagai susunan yang tidak berubah-ubah, maka susunan tersebut bukan lagi sebagai social engineering tetapi merupakan pernyataan politik (manifesto politik).

Tugas utama hukum adalah rekayasa sosial (law as a tool of social engineering, Roscoe Pound). Hukum tidak saja dibentuk berdasarkan kepentingan masyarakat tetapi juga harus ditegakkan sedemikian rupa oleh para yuris sebagai upaya sosial kontrol dalam arti luas yang pelaksanaannya diorientasikan kepada perubahan-perubahan yang dikehendaki.

Oleh karena itu, sangat dipengaruhi oleh komponen-komponen di luar hukum, maka para penegak hukum dalam mewujudkan tugas utama hukum harus memahami secara benar logika, sejarah, adat, istiadat, pedoman prilaku yang benar agar keadilan dapat ditegakkan. Keputusan hukum yang adil dapat digunakan sebagai sarana untuk mengembangkan masyarakat. Tugas utama adalah sarana pembaharuan masyarakat dalam pembangunan.

Peran strategis hakim dalam perspektif Sociological Jurisprudence dalam kehidupan hukum sebagai kontrol sosial terletak pada praktek pelaksanaan atau penerapan hukum tersebut. Tugas hakim dalam menerapkan hukum tidak melulu dipahami sebagai upaya social control yang bersifat formal dalam menyelesaikan konflik, tetapi sekaligus mendisain penerapan hukum itu sebagai upaya social engineering. Tugas yudisial hakim tidak lagi dipahami sekedar sebagai penerap undang-undang terhadap peristiwa konkrit (berupa berbagai kasus dan konflik) atau sebagai sekedar corong undang-undang (boncha de la loi) tetapi juga sebagai penggerak social engineering. Para penyelenggara hukum harus memperhatikan aspek fungsional dari hukum yakni untuk mencapai perubahan, dengan melakukan perubahan hukum selalu dengan menggunakan segala macam teknik penafsiran (teori hukum fungsional)

Teori hukum menurut Roscoe Pound yaitu “Law is a tool of social engineering” adalah apa yang dikatakan oleh Roscoe Pound terhadap hukum itu. Sama seperti apa yang dikatakan oleh Mochtar Kusumaatmadja, hukum adalah keseluruhan azas-azas dan kaedah-kaedah yang mengatur masyarakat, termasuk di dalamnya lembaga dan proses untuk mewujudkan hukum itu ke dalam kenyataan. Kedua ahli hukum ini memiliki pandangan yang sama terhadap hukum.

Kepentingan negara adalah harus yang paling tinggi/atas dikarenakan negara mempunyai kepentingan nasional. Kepentingan nasional tersebut harus melindungi kepentingan negara kemauan negara adalah kemauan publik. Karena hukum itu bukan seperti yang dikatakan oleh teori-teori positivis menghukum bahwa hukum memiliki sifat tertutup. Hukum sangat dipengaruhi oleh ideologi, politik, ekonomi, sosial, budaya. Tidak hanya sekedar kemauan pemerintan. Suatu logika yang terbuka, perkembangan kebutuhan masyarakat sangat mempengaruhi pertumbuhan hukum di dalam masyarakat. Politik sangat mempengaruhi pertumbuhan hukum di dalam masyarakat, utamanya menciptakan ketertiban dalam masyarakat.

Salah satu masalah yang dihadapi adalah menemukan sistem dan pelaksanaan penegakan hukum yang dapat menjelmakan fungsi hukum dengan baik seperti fungsi kontrol social yang mempengaruhi ketertiban masyarakat yaitu fungsi menyelesaikan perselisihan, fungsi memadukan, fungsi memudahkan, fungsi pembaharuan, fungsi kesejahteraan dan lain-lain. Pada saat ini, perbedaan-perbedaan fungsi hukum tersebut, sering kali menjadi unsur yang mendorong timbulnya perbedaan mengenai tujuan menerapkan hukum. Ada yang lebih menekankan pada fungsi kontrol sosial, atau fungsi perubahan, dan lain-lain. Kalau masing-masing pihak menuntut menurut keinginannya sendiri-sendiri maka yang timbul adalah permasalahan hukum bukan penyelesaian hukum. Bahkan menimbulkan konflik yang berkonotasi saling menyalahkan, saling menuduh, dan lain-lain. Fungsi utama hukum adalah untuk melindungi kepentingan yang ada dalam masyarakat. Seperti yang dibahas pada topik sebelumnya dalam konteks kepentingan menurut Roscoe Pound. Rincian dari tiap-tiap kepentingan tersebut bukan merupakan daftar yang mutlak tetapi berubah-ubah sesuai dengan perkembangan masyarakat. Jadi, sangat dipengaruhi oleh waktu dan kondisi masyarakat.Apabila susunan kepentingan-kepentingan tersebut disusun sebagai susunan yang tidak berubah-ubah, maka susunan tersebut bukan lagi sebagai social engineering tetapi merupakan pernyataan politik (manifesto politik).

Keadilan adalah kepentingan manusia yang paling luhur di bumi ini. Bagaimanapun juga keadilan itulah yang dicari orang tiada hentinya, diperjuangkan oleh setiap orang dengan gigihnya, dinantikan oleh orang dengan penuh kepercayaan tetapi perkataan keadilan mempunyai lebih dari satu arti. Di dalam etika, keadilan dapat dianggap sebagai budi pekerti perseorangan atau sebagai suatu keadaan dengan terpenuhinya kebutuhan-kebutuhan atau tuntutan-tuntutan manusia secara adil dan layak. Di dalam ilmu ekonomi dan ilmu politik berbicara tentang keadilan sosial sebagai suatu sistem yang menjamin kepentingan-kepentingan atau kehendak manusia yang selaras dengan cita-cita kemasyarakatan. Di dalam hukum berbicara tentang pelaksanaan keadilan tersebut yang berarti mengatur hubungan-hubungan dan menerbitkan kelakuan manusia di dalam dan melalui aturan-aturan tentang tingkah laku masyarakat.

Gagasan negara berdasar atas hukum muncul dari para pendiri bangsa ini dengan dilandasi oleh prinsip-prinsip demokrasi dan keadilan sosial, artinya hukum dan segala wujud nilai-nilai yang kemudian diimplementasikan kedalam peraturan perundang-undangan tidak boleh menyimpang, baik secara nyata maupun tersamar dari prinsip-prinsip demokrasi maupun keadilan sosial. Hukum dalam gagasan para pendiri tersebut justru seyogyanya menjadi dasar pertama dan utama bagi nilai-nilai demokrasi dan keadilan sosial. Dalam negara hukum maka negara berfungsi menegakkan keadilan, melindungi hak-hak sosial dan politik warga negara dari pelanggaran-pelanggaran, baik yang dilakukan oleh penguasa maupun warga negara sehingga warga negara yang ada dapat hidup secara damai dan sejahtera sesuai dengan yang diamanatkan oleh UUD 1945.

Pembangunan merupakan upaya sadar yang dilakukan untuk merubah sutu kondisi yang dianggap kurang baik tau bahkan buruk ke kondisi atau keadaan yang baik. Pembnagunan yang ada dilaksanakan tentu saja dengan berpijak pada hukum yang jelas, dapat dipertanggungjawabkan, terarah, serta proposional dalam hal fisik maupun non fisik.

Pada dasarnya, semua masyarakat yang sedang membangun selalu dicirikan oleh perubahan dan pembangunan. Oleh karena itu, bagaimanapun pembangunan diartikan atau dimaknai serta apapun ukuran yang digunakan oleh masayarakat dalam pembangunan pasti didasarkan atas tujuan untuk kesejahteraan masyarakat dengan menjamin bahwa pembangunan yang ada berjalan secara damai dan teratur.

Istilah pembaharuan hukum pada dasarnya mengandung makna yang luas, menurut Friedman, sistem hukum terbagi ke dalam tiga bagian, yaitu: (1) struktur kelembagaan hukum, yang terdiri dari sistem dan mekanisme kelembagaan yang menopang pembentukan dan penyelenggaraan hukum di Indonesia, termasuk di antaranya adalah lembaga-lembaga peradilan, aparatur penyelenggara hukum, mekanisme-mekanisme penyelenggaraan hukum, dan sistem pengawasan pelaksanaan hukum. (2) materi hukum, yaitu meliputi kaedah-kaedah yang telah dituangkan ke dalam peraturan perundang-undangan tertulis maupun yang tidak tertulis yang hidup dan berkembang dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara serta bersifat mengikat bagi semua lapisan masyarakat dan (3) budaya hukum. Ketiga unsur penopang sistem hukum tersebut saling berkaitan dalam rangka bekerja menggerakkan roda hukum suatu negara (Friedman, 1990:5-6).

Dalam prosesnya, ternyata pembangunan membawa konsekuensi terjadinya perubahan di beberapa aspek sosial termasuk pranata hukum. Artinya perubahan yang dilakukan dalam perjalannya menuntut adanya perubahan-perubahan dalam bentuk hukum. Perubahan tersebut memiliki arti positif dalam rangka menciptakan sistem hukum baru yang sesuai dengan kondisi nilai-nilai yang ada pada masyarakat.

Pada dasarnya pembangunan hukum merupakan upaya untuk merombaka struktur hukum lama yang merupakan warisan kolonial dan dianggap eksploitatif dan diskriminatif sedangkan dilain pihak pembangunan sistem hukum dilaksanakan dalam rangka untuk memenuhi tuntutan perkembangan masyarakat yang sangat kompleks serta cenderung untuk berubah kapan saja.

Hukum diakui memiliki peran yang sangat penting dan strategis dalam memacu percepatan pembangunan suatu negara. Usaha ini tidak semata-mata dalam rangka memenuhi tuntutan pembangunan jangka pendek tetapi juga jangka menengah serta jangka panjang walaupun disadari setiap saat hukum dapat berubah sesuai dengan kebutuhan masyarakat.

Pada negara berkembang seperti Indonesia pembangunan hukum menjadi prioritas utama, terlebih lagi jika negara yang dimaksud merupakan negara yang baru merdeka dari penjajahan bangsa lain. Oleh karena itu pembangunan hukum di negara berkembang senantiasa mengesankan adanya peranan ganda. Pertama, sebagai upaya untuk melepaskan diri sendiri dari lingkaran struktur kolonial. Upaya tersebut terdiri dari penghapusan, penggantian dan penyesuaian ketentuan hukum warisan kolonial guna memenuhi tuntutan masyarakat nasional. Kedua, pembangunan hukum berperan pula dalam mendorong proses pembangunan, terutama pembangunan dalam bidang ekonomi yang memang diperlukan dalam rangka mengejar ketertinggalan dari negara maju, dan demi kepentingan kesejahteraan masyarakat serta tidak lepas yang namanya menciptakan ketertiban masyarakatnya, karena suatu negara dikatakan maju bisa dilihat dari perilaku masyarakatnya dalam menaati hukum.

Law as a tool of sosial engineering merupakan teori yang dikemukakan oleh Roscoe Pound, yang berarti hukum sebagai alat pembaharuan dalam masyarakat, dalam istilah ini hukum diharapkan dapat berperan merubah nilai-nilai sosial dalam masyarakat. Dengan disesuaikan dengan situasi dan kondisi di Indonesia, konsepsi “law as a tool of social engineering” yang merupakan inti pemikiran dari aliranpragmatic legal realism itu, oleh Mochtar Kusumaatmadja kemudian dikembangkan di Indonesia. Menurut pendapat Mochtar Kusumaatmadja konsepsi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat Indonesia lebih luas jangkauan dan ruang lingkupnya daripada di Amerika Serikat tempat kelahirannya, alasannya oleh karena lebih menonjolnya perundang-undangan dalam proses pembaharuan hukum di Indonesia (walau yurisprudensi memegang peranan pula) dan ditolaknya aplikasi mekanisme daripada konsepsi tersebut yang digambarkan akan mengakibatkan hasil yang sama daripada penerapan faham legisme yang banyak ditentang di Indonesia. Sifat mekanisme itu nampak dengan digunakannya istilah “tool” oleh Roscoe Pound. Itulah sebabnya mengapa Mochtar Kusumaatmadja cenderung menggunakan istilah “sarana” daripada alat.

Disamping disesuaikan dengan situasi dan kondisi di Indonesia konsepsi tersebut dikaitkan pula dengan filsafat budaya dari Northrop dan policy-oriented dari Laswell dan Mc Dougal. Hukum yang digunakan sebagai sarana pembaharuan itu dapat berupa undang-undang atau yurisprudensi atau kombinasi keduanya, seperti telah dikemukakan dimuka, di Indonesia yang paling menonjol adalah perundang-undangan, yurisprudensi juga berperan namun tidak seberapa.

Agar supaya dalam pelaksanaan perundang-undangan yang bertujuan untuk pembaharuan itu dapat berjalan sebagaimana mestinya, hendaknya perundang-undangan yang dibentuk itu sesuai dengan apa yang menjadi inti pemikiran aliran sociological Jurisprudence yaitu hukum yang baik hendaknya sesuai dengan hukum yang hidup didalam masyarakat.

Sebab jika ternyata tidak, akibatnya ketentuan tersebut akan tidak dapat dilaksanakan dan akan mendapat tantangan-tantangan. Beberapa contoh perundang-undangan yang berfungsi sebagai sarana pembaharuan dalam arti merubah sikap mental masyarakat tradisional kearah modern, misalnya larangan penggunaan koteka di Irian Jaya, keharusan pembuatan sertifikat tanah dan sebagainya.

Dalam hal ini dengan adanya fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat, dapat pula diartikan, bahwa hukum digunakan sebagai alat oleh agent of change yang merupakan pelopor perubahan yaitu seseorang atau sekelompok orang yang mendapatkan kepercayaan masyarakat sebagai pemimpin dari satu atau lebih lembaga-lembaga kemasyarakatan. Pelopor ini melakukan penekanan untuk mengubah sistem sosial, mempengaruhi masyarakat dengan sistem yang direncanakan terlebih dahulu disebut social engineering ataupun planning atau sebagai alat rekayasa sosial.

Law as a tool of social engineering dapat pula diartikan sebagai sarana yang ditujukan untuk mengubah perilaku warga masyarakat, sesuai dengan tujuan-tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Salah satu masalah yang dihadapi di dalam bidang ini adalah apabila terjadi apa yang dinamakan oleh Gunnar Myrdal sebagai soft development yaitu dimana hukum-hukum tertentu yang dibentuk dan diterapkan ternyata tidak efektif.

Gejala-gejala semacam itu akan timbul, apabila ada faktor-faktor tertentu yang menjadi halangan. Faktor-faktor tersebut dapat berasal dari pembentuk hukum, penegak hukum, para pencari keadilan, maupun golongan-golongan lain dalam masyarakat. Faktor-faktor itulah yang harus diidentifikasikan, karena suatu kelemahan yang terjadi kalau hanya tujuan-tujuan yang dirumuskan tanpa mempertimbangkan sarana-sarana untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut. kalau hukum merupakan sarana yang dipilih untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut maka prosesnya tidak hanya berhenti pada pemilihan hukum sebagai sarana saja tetapi pengetahuan yang mantap tentang sifat-sifat hukum juga perlu diketahui untuk agar tahu batas-batas di dalam penggunaan hukum sebagai sarana untuk mengubah ataupun mengatur perilaku warga masyarakat. Sebab sarana yang ada, membatasi pencapaian tujuan, sedangkan tujuan menentukan sarana-sarana mana yang tepat untuk dipergunakan.

Hukum di dalam masyarakat modern saat ini mempunyai ciri menonjol yaitu penggunaannya telah dilakukan secara sadar oleh masyarakatnya. Di sini hukum tidak hanya dipakai untuk mengukuhkan pola-pola kebiasaan dan tingkah laku yang terdapat dalam masyarakat, melainkan juga untuk mengarahkannya kepada tujuan-tujuan yang dikendaki, menghapuskan kebiasaan yang dipandangnya tidak sesuai lagi, menciptakan pola-pola kelakuan baru dan sebagainya. Inilah yang disebut sebagai pandangan modern tentang hukum itu yang menjurus kepada penggunaan hukum sebagai instrumen yaitu law as a tool social engineering.

Penggunaan secara sadar tadi yaitu penggunaan hukum sebagai sarana mengubah masyarakat atau sarana pembaharuan masyarakat itu dapat pula disebut sebagai social engineering by the law. Dan langkah yang diambil dalam social engineering itu bersifat sistematis, dimulai dari identifikasi problem sampai kepada jalan pemecahannya, yaitu:

1.            Mengenal problem yang dihadapi sebaik-baiknya. Termasuk di dalamnya mengenali dengan seksama masyarakat yang hendak menjadi sasaran dari penggarapannya tersebut.

2.            Memahami nilai-nilai yang ada dalam masyarakat, hal ini penting dalam halsocial engineering itu hendak diterapkan pada masyarakat dengan sektor-sektor kehidupan majemuk, seperti tradisional, modern dan perencanaan. Pada tahap ini ditentukan nilai-nilai dari sektor mana yang dipilih.

3.            Membuat hipotesa-hipotesa dan memilih mana yang paling layak untuk bisa dilaksanakan.

4.            Mengikuti jalannya penerapan hukum dan mengukur efek-efeknya.